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特色小镇发展需要更规范 不再重新强调数量
来源:21世纪经济报道 作者:2017-12-07 17:18:16
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12月5日,国家发改委会同国土资源部,环保部,住建部联合发布了《规范推进特色小镇和特色小镇建设的若干意见。对特色小镇作出了定性,明确其空间和行政建制的要求,并且给出了十个发展要求,再次强调防范政府债务风险,防止房产化倾向,强调产业特色。这既是当前经济去杠杆大局下的必然措施,也是特色小镇发展过程中正常纠偏。

  事实上,此前财政部连续发出对PPP项目管理的通知,全面清理入库项目,并且提出了绩效捆绑不低于30%的硬性指标,并且要求民间资本必须是自有资本进入,不得以银行借款参与。这一重磅规范文件推出之后,经济界都基本判断特色小镇等过去几年的鼓励发展的措施都会再调整。对比这两个文件,也可以发现两者都明确了去杠杆的政策取向,也是在贯彻中央金融工作会议对于财政金融风险管控的要求。

  2016年7月三部委正式发布鼓励地方政府培育特色小镇的政策通知,提出的目标是2020年建设1000个特色小镇。其目的也是在于供给侧结构性改革,推动新型城镇化发展。按照既有的数字规划方式,提出时间线和数量规划,短时间内各省都上报了一批特色小镇,形成了特色小镇热潮。但是这一后果是各地不断推出特色小镇的发展计划,几乎每个省都提出了建设百个特色小镇发展计划。特色小镇本身就成了新项目和发展计划的通道。以银行为中心的金融体系,本身与地方政府有特殊关系。银行业本身的业务特点,放贷行为严重依赖于抵押资产。特色小镇作为一种空间开发,土地是其基础,融资方便且有政府倡导,地产企业纷纷抢滩也是自然的策略了。

  匈牙利经济学家科尔奈以提出预算软约束而知名,也如科尔奈所指出的那样,各种不同的预算软约束行为都会有一个共同特征,就是各相关组织的行为都受同一个预期约束,即一旦陷入了财务困境能否得到相关救助。互相期待对方的救助,同时互相都把收益最大化,到最后就会有最后兜底行为主体。就中国发展路径而言,地方政府在经济发展中起到引导作用,这一特殊身份就极容易“兜底”。中国政府推动的供给侧结构性改革、去杠杆,建立现代经济体系,既包括微观层面的企业部门转型发展,也有宏观方面的市场经济制度完善,更为重要的一点还在于政府部门的角色变化,既要继续有效的起到经济引导作用,同时要避免过去的预算软约束陷阱。故而,不管是前番规范PPP项目审核,还是此番规范特色小镇的发展,都可以说是经济转型升级的重要内容。

  从中国经济的实践经验看,中国政府也有过这样的职能转型升级的经验,也提炼过相当成熟的发展规范。著名的财政信贷综合平衡,就是从计划经济走向市场经济时期,所归纳总结的本土经验。通过理清楚财政和信贷之间的总量关系,对财政收支和信贷收支进行总量控制,分类统筹管理。正是有这些自身发展经验的总结,我们较早避免了苏东经济的软约束转轨陷阱,成功实现了经济转轨。从当前社会新时代的历史条件看,中国经济也更需要总结经验,具体的发展现实需求确定改革定位。

  必须承认的是,地方政府的发展驱动一直是中国经济改革发展的动力,从过去省-县两级政府竞争性发展驱动,再到目前省-大城市双核心的发展驱动,地区在经济做大做强方面较为成熟,但是在做精做细方面则存在一些问题。长期的以开发区为主体的发展经验,本身就是对原来产业平衡的破坏。推动特色小镇的发展,是对当前发展方式的突破升级。发展主体具体到镇,在具体的经济发展上可以更为精细,也更能直接帮助到处于创新前端的中小企业。但是,这就需要明确特色小镇的主体身份,此次通知对特色小镇主体做了明确的规定,特别强调行政镇的具体要求,也就解决了这一问题。但是更为关键的是,不能让特色小镇成为项目通道,镇一级政府的财政和金融体系也必须要更为健全。从制度而言,目前中国省市财政系统比较完备,县镇一级仍然处于吃饭财政状况,对发展资本的需求,以及对区域经济改善的,县镇两级政府都有利用发展项目聚合投资的冲动。所以除了制度维度对财政总量管理细化以外,特色小镇本身不可能区域平衡,必然是集中在都市经济圈范围内。规范区域发展,此次不再重新强调数量,可以说也是一个较好的取向。​​​​


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